AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

COUR D’APPEL DE PARIS

ORDONNANCE DU 05 FÉVRIER2025

( 6 pages)

Numéro d’inscription au répertoire général et de décision : B N° RG 25/00621 (QPC)

Numéro d’inscription au répertoire général et de décision : B N° RG 25/00622 (dossier au fond)

Nous, Stéphanie Gargoullaud, présidente de chambre à la cour d’appel de Paris, agissant par délégation du premier président de cette cour, assistée de Catherine Charles, greffier aux débats et au prononcé de l’ordonnance,

DEMANDEUR A LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ ET APPELANT AU FOND

M. [G] [O]

né le 12 août 1965 à [Localité 1], de nationalité algérienne

RETENU au centre de rétention : Mesnil Amelot n°2

assisté de Me Marie-David-Bellouard, avocat au barreau de Marseille et de Me Julie Gonidec, avocate au barreau de Marseille

DEFENDEUR A LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ ET INTIMÉ AU FOND

LE PREFET DE L’HERAULT

représenté par Me Nicolas Rannou du cabinet Centaure, avocat au barreau de Paris

MINISTÈRE PUBLIC

L’affaire a été communiquée au ministère public le 04 février 2025 à 12h28 et 12h29, qui a fait connaître son avis

ORDONNANCE :

– contradictoire

– prononcée en audience publique,

Vu l’ordonnance du 02 février 2025 du magistrat du siège du tribunal judiciaire de Meaux ordonnant la jonction de la procédure introduite par la requête du préfet de l’Hérault enregistrée sous le n° RG 25/00422 et celle introduite par le recours de M. [G] [O] enregistré sous le n° RG 25/00421, déclarant le recours de M. [G] [O] recevable, rejetant le recours de M. [G] [O], déclarant la requête du préfet de l’Hérault recevable et la procédure régulière, rejetant la demande d’assignation à résidence judiciaire et ordonnant la prolongation de la rétention de M. [G] [O] au centre de rétention administrative n°2 du [2], ou dans tout autre centre ne dépendant pas de l’administration pénitentiaire, pour une durée de vingt six jours à compter du 02 février 2025 à 15h33 ;

– Vu l’article 23-1 de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1985 portant loi organique sur le conseil constitutionnel ;

– Vu les articles 126-1 et suivants du code de procédure civile, notamment l’article 126-3 ;

– Vu la demande d’examen de la question prioritaire de constitutionnalité déposée par un écrit distinct et motivé le 04 février 2025 à 15h25, par le conseil choisi de M. [G] [O] ;

– Vu la communication du dossier au ministère public en date du 4 février 2025 à 12h28 et 12h29 ;

– Vu les observations écrites du ministère public en date du04 février 2025 à 20h58 tendant à rejeter la demande de transmission de la question pour défaut de caractère applicable au litige et de défaut de caractère sérieux ;

– Vu les conclusions et pièces du conseil de l’intéressé transmises le 04 février 2025 à 22h05 ;

– Vu les observations des conseils de l’intéressé ;

– Vu les observations du conseil de la préfecture ;

SUR QUOI,

M. [G] [O], ressortissant de nationalité algérienne né le 12 août 1965, est entré en France une première fois en 1988 à l’âge de 23 ans, puis, après un éloignement du territoire le 27 juin 2008, il y est à nouveau entré irrégulièrement en septembre 2009. Un titre de séjour lui a été délivré à compter du mois de septembre 2010.

M. [G] [O] été placé en rétention administrative en application d’un arrêté du préfet de l’Hérault notifié le 7 janvier 2025 à 16h30, en vue d’exécuter un arrêté d’expulsion du territoire français pris en urgence absolue le même jour.

Le préfet a sollicité un ‘routing’ et un vol a été obtenu le 8 janvier 2025 pour le lendemain, date à laquelle M. [G] [O] a été pris en charge pour être reconduit par un vol à destination d'[Localité 1] qui a atterri à 17h57. Après un refus d’admission sur le territoire algérien, M. [G] [O] et son escorte ont pris un avion de retour vers la France.M. [O] est arrivé le 9 janvier à 22h45 au centre de rétention administrative n° 2 de [Localité 3].

Parallèlement, M. [O] a contesté l’arrêté d’expulsion devant le juge administratif et sollicité la suspension de cette décision sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 29 janvier 2025, les juges des référés du tribunal administratif de Paris ont suspendu l’exécution des décisions du 7 janvier 2025 par lesquelles le ministre de l’Intérieur a expulsé du territoire M. [O] et fixé le pays de destination, enjoint au ministre de l’Intérieur de procéder au réexamen de sa situation dans le délai d’un mois, et rejeté la demande de suspension de l’exécution de la décision portant retrait du titre de séjour.

Le même jour, le préfet lui a notifié un arrêté portant obligation de quitter le territoire francais, ainsi qu’un arrêté de placement en rétention pris sur le fondement de ce nouvel arrêté. La notification est intervenue à 23h59 et la notification des droits en rétention à M. [O] le 30 janvier à 0h20.

Le magistrat du siège du tribunal judiciaire a été saisi, par lepréfet, d’une requête en prolongation de la mesure et, par M. [O], d’une requête en contestation de l’arrêté de placement en rétention. Par une ordonnance du 2 février 2025, le juge a rejeté la requête de M. [O], déclaré la procédure régulière, rejeté la demande d’assignation à résidence et ordonné la prolongation de la mesure pour une durée de 26 jours.

Le 3 février, M. [O] a présenté une déclaration d’appel et, par mémoire séparé, une question prioritaire de constitutionnalité.

EXAMEN DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE

En application de l’article 61-1 de la Constitution, lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.

Selon l’article 23-1 de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d’irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Devant une juridiction relevant de la Cour de cassation, lorsque le ministère public n’est pas partie à l’instance, l’affaire lui est communiquée dès que le moyen est soulevé afin qu’il puisse faire connaître son avis.

En l’espèce, M. [O] soutient que l’article L. 741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et droit d’asile, tel qu’interprété par le juge, ‘permet une extension illimitée d’une privation de liberté, uniquement justifiée par une modification de la mesure de police la justifiant, sans contrôle de cette modification [et viole] de manière frontale les principes dégagés par le Conseil constitutionnel en particulier dans la décision n° 93-325 DC’. A l’audience, en réponse à l’avis du Ministère public, il la reformule en mode interrogatif direct : ‘ Les dispositions de l’article L. 741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et droit d’asile, d’une part, en ce que les mots ‘circonstance nouvelle de fait ou de droit ‘ ajoutés par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ne concernent pas l’hypothèse d’un placement en rétention sur le fondement d’une mesure d’éloignement distincte et, d’autre part, en ce qu’elles excluent tout délai de carence ou consacrent un délai de carence de 48 heures favorable à l’administration, sont-elles conformes aux principes constitutionnels dégagés par la décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 »

En réplique le préfet soutient que :

– la QPC ne présente pas de caractère sérieux car à la mesure nouvelle de rétention s’attachent des recours propres

– le renvoi d’une QPC n’est pas compatible avec l’office du juge de la rétention eu égard aux délais impartis pour statuer

– la QPC ne s’applique pas au litige: en toute hypothèse pour le décompte de la rétention le délai de 90 jours peut être calculé à compter de la rétention initiale.

La question prioritaire de constitutionnalité a été communiquée au ministère public le 3 février 2025, qui, par une avis du 3 février, porté à la connaissance des parties le 4 février à 9h30, considère que :

– le mémoire ne pose aucune question mais critique l’interprétation faite par le premier juge de l’article L 741-7 et procède par affirmations,

– le mémoire ne vise pas les droits et libertés garantis pas la Constitution,

– la disposition n’est pas applicable au litige mais vise uniquement l’hypothèse de plusieurs placements en rétention sur le fondement d’une même mesure d’éloignement et non l’hypothèse de placements en rétention successifs sur le fondement de mesures d’éloignement différentes comme en l’espèce.

Le ministère public conclut à la non-transmission de la question prioritaire de constitutionnalité.

1. Sur la recevabilité du mémoire

La question prioritaire de constitutionnalité a été présentée dans un mémoire intitulé :  » Question prioritaire de constitutionnalité  » enregistré le 3 février 2025 à 15h25 qui constitue un écrit distinct présenté dans les délais de l’appel.

Le mémoire formule ainsi la question : l’article L. 741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et droit d’asile, tel qu’interprété par le juge, ‘permet une extension illimitée d’une privation de liberté, uniquement justifiée par une modification de la mesure de police la justifiant, sans contrôle de cette modification [et viole] de manière frontale les principes dégagés par le Conseil constitutionnel en particulier dans la décision n° 93-325 DC’. A l’audience, en réponse à l’avis du Ministère public, il la reformule en mode interrogatif direct : ‘ Les dispositions de l’article L. 741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et droit d’asile, d’une part, en ce que les mots ‘circonstance nouvelle de fait ou de droit ‘ ajoutés par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ne concernent pas l’hypothèse d’un placement en rétention sur le fondement d’une mesure d’éloignement distincte et, d’autre part, en ce qu’elles excluent tout délai de carence ou consacrent un délai de carence de 48 heures favorable à l’administration, sont-elles conformes aux principes constitutionnels dégagés par la décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 »

Le mémoire constitue l’écrit distinct et motivé imposé à l’article 126-2 du code de procédure civile. Il est donc recevable.

2. Sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité à la Cour de cassation

L’article 23-2 de l’ordonnance précitée prévoit que la juridiction transmet sans délai la question prioritaire de constitutionnalité à la Cour de cassation si les conditions suivantes sont remplies :

1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;

2° Elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ;

3° La question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

2.1 Sur l’applicabilité au litige

La disposition contestée est clairement identifiée comme l’article L. 741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droits d’asile, dans sa rédaction issue de la loi n°2024-42 du 26 janvier et telle qu’elle est interprétée par le juge de la rétention dans l’ordonnance du 2 février 2025.

L’article L.741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dans sa version issue de la loi n°2024-42 du 26 janvier 2024 prévoit que ‘La décision de placement en rétention ne peut être prise avant l’expiration d’un délai de sept jours à compter du terme d’un précédent placement prononcé en vue de l’exécution de la même mesure ou, en cas de circonstance nouvelle de fait ou de droit, d’un délai de quarante-huit heures. Toutefois, si ce précédent placement a pris fin en raison de la soustraction de l’étranger aux mesures de surveillance dont il faisait l’objet, l’autorité administrative peut décider d’un nouveau placement en rétention avant l’expiration de ce délai.  »

Les mots « ou, en cas de circonstance nouvelle de fait ou de droit, d’un délai de quarante-huit heures » ont été ajoutés par la voie d’un amendement à l’occasion des débats sur la loi n°2024-42 du 26 janvier 2024.

M. [O] considère, en substance, que la disposition ainsi interprétée par le juge et citée dans les motifs de l’ordonnance critiquée, permet une réitération sans délai de la rétention dès lors que celle-ci serait fondée sur une nouvelle mesure d’éloignement. Selon lui, les mots ‘en vue de l’exécution de la même mesure’ ne sauraient autoriser la suppression des limites posées par le législateur sans violer la Constitution.

Au regard de la motivation retenue par l’ordonnance du 2 février 2025 et de la situation de M. [O], qui a fait l’objet d’une seconde mesure de rétention, prise sans délai, sur le fondement d’un nouvel arrêté ayant pour base une obligation de quitter le territoire français, après que l’arrêté d’expulsion du ministre de l’intérieur (fondant la première mesure de rétention) avait été supendu, il y a lieu de considérer que la disposition est applicable au litige.

2.2 Sur la nouveauté de la question

Il n’apparaît pas, à la lecture de la décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024, que le Conseil constitutionnel se serait prononcé sur ces dispositions.

L’article L. 741-7, dans cette version issue de la loi n°2024-42 du 26 janvier 2024, n’a pas déjà été déclaré conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, ainsi qu’en atteste la consultation de la rubrique dédiée sur le site https://www.conseil-constitutionnel.fr.

S’il est exact, ainsi que le relèvent le ministère public et le préfet, que le Conseil constitutionnel avait statué sur les dispositions encadrant la possibilité d’une réitération de la rétention par une décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, les nombreuses modifications législatives intervenues depuis lors, notamment pour étendre la durée de la mesure de rétention ou en modifier le régime par les lois n° 2016-274 du 7 mars 2016, n° 2011-672 du 16 juin 2011, n° 2003-1119 du 26 novembre 2003, n° 98-349 du 11 mai 1998, n° 2018-778 du 10 septembre 2018 et n° 2024-42 du 26 janvier 2024, ne peuvent, en toute hypothèse, qu’être interprêtées comme des changements de circonstances.

Il s’en déduit que la deuxième condition est remplie.

2.3 Sur le caractère sérieux de la question

La décision du Conseil constitutionnel n° 97-389 DC du 22 avril 1997 portait sur l’article 35 bis de l’ordonnance n°45-2658 du 2 novembre 1945 tel que modifié par l’article 13 de la loi n°97-396 du 24 avril 1997 permettant une réitération de la rétention dans certaines hypothèses sur lesquelles portait la réserve d’interprétation relevée par la présente question prioritaire de constitutionnalité :

« 52. Considérant qu’en adoptant la disposition contestée le législateur doit être regardé comme n’ayant autorisé qu’une seule réitération d’un maintien en rétention, dans les seuls cas où l’intéressé s’est refusé à déférer à la mesure d’éloignement prise à son encontre ; que sous ces réserves d’interprétation et alors que d’éventuels changements des situations de fait et de droit de l’intéressé doivent être pris en compte par l’administration sous le contrôle du juge, cette disposition ne porte pas, compte tenu des exigences de l’ordre public, une atteinte excessive à la liberté individuelle ; « (souligné par nous)

Les débats ayant précédé cette décision, publiés sur le site du Conseil constitutionnel, permettent d’éclairer le champ d’application de la réserve d’interprétation, notamment au regard d’un refus ‘de déférer à la mesure d’éloignement’ et dans le cas d’une réitération d’une mesure ayant pour base légale le même arrêté d’expulsion (par exemple :’Si l’on a considéré que la rétention administrative ne pouvait durer que quelques jours, on ne peut admettre aujourd’hui de remettre l’étranger en rétention sans prendre de nouvel arrêté de reconduite’ ). La situation d’un étranger à l’égard duquel un nouvel arrêté de reconduite serait pris echappe-t-elle, par voie de conséquence, à toute limitation des réitérations de placement en rétention ‘

La loi autorise-t-elle toute nouvelle mesure sur la base de décisions d’éloignement nouvelles, ou, prohibe-t-elle ces réitérations en dehors des circonstances prévues à l’article L. 741-7, soit à l’issue d’un délai de 48 heures (la circonstance de droit nouvelle étant le nouvel arrêté d’éloignement) ou si la personne s’est soustraite aux mesures de surveillance dont elle faisait l’objet ‘

En premier lieu, si la première phrase de l’article L. 741-7 est lue comme n’imposant un délai de 7 jours qu’aux décisions de placement fondées sur l’exécution de la même mesure, la seule hypothèse de réitération sans délai serait celle de la seconde phrase de l’article : la soustraction de l’étranger aux mesures de surveillance dont il faisait l’objet. Dans toutes les autres hypothèses, y compris celle de la commission d’un acte motivant un arrêté ministériel d’expulsion, un délai de 48 heures s’imposerait. Cette option ne semble pas pouvoir être exclue par la seule analyse syntaxique des deux phrases.

En deuxième lieu, si la disposition est lue à l’aune d’une appréciation concrète de la situation d’une personne qui a fait l’objet d’une première procédure de rétention, le délai indiqué (7 jours ou 48 heures) pourrait ne renvoyer qu’à l’hypothèse dans laquelle cette personne est sortie du centre de rétention, à la faveur de l’expiration du délai légal ou d’une décision du préfet ou d’un juge. La condition de ‘circonstance nouvelle de fait ou de droit’ s’entendrait alors comme résultant principalement de la conduite de l’intéressé, qui ferait naître, par exemple, un nouveau risque de soustraction à l’exécution de la décision d’éloignement.

En troisième lieu, si l’ensemble de l’article L. 741-7 est lu, ainsi que le propose le premier juge, comme ne s’appliquant qu’aux successions de placements prononcés en vue de l’exécution de la même mesure, il s’en déduit que le législateur n’a pas encadré dans des limites temporelles la possibilité de réitérations de mesures de placement en rétention fondées sur des décisions d’éloignement successives.

Dans le sens de cette interprétation peuvent être cités :

– le rapport n°1943 de M. [N] [V] devant l’Assemblée Nationale au soutien de la loi du 26 janvier 2024 qui indique que ‘ Pour justifier la dérogation à l’application du délai minimum entre deux placements en rétention administrative, le Gouvernement avait expliqué qu’il convenait  » de prendre en compte les cas d’évasion d’un centre de rétention « , dans lesquels il devait être possible de replacer immédiatement en rétention l’étranger sans application du délai minimum’ ;

– Le point 80 de l’avis de la CNCDH sur la loi du 26 janvier 2024 qui mentionne que ‘La loi réduit considérablement ce délai en permettant à l’administration de placer à nouveau en rétention une personne sur la base de la même décision d’éloignement, seulement quarante-huit heures après sa libération, en présence de « circonstances nouvelles de fait ou de droit »’.

Chaque nouvelle mesure fondée sur une décision d’éloignement distincte est, en toute hypothèse, le point de départ d’une procédure distincte, avec une nouvelle durée initiale de 4 jours et la possibilité de contester à nouveau l’ensemble des actes devant les juridictions compétentes. Aucune restriction de durée ne s’appliquerait alors, ni pour interdire le renouvellement des nouvelles mesures sans délai de carence, ni, le cas échéant, pour limiter dans le temps la succession des réitérations.

Or, la décision 93-325 DC du 13 août 1993, citée par la décision 97-389 DC du 22 avril 1997, relève que ‘si le législateur peut prendre à l’égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ; que s’ils doivent être conciliés avec la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, figurent parmi ces droits et libertés, la liberté individuelle et la sûreté, notamment la liberté d’aller et venir, la liberté du mariage, le droit de mener une vie familiale normale ; qu’en outre les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français ; qu’ils doivent bénéficier de l’exercice de recours assurant la garantie de ces droits et libertés’.

La question peut alors se poser, ainsi que le relève le requérant citant la décision 97-389 DC, de la conformité de l’article L. 741-7 du code précité avec la Constitution, en ce que, faute de garantie légale au sens de l’article 34 de la Constitution, l’absence de délai de carence et de limite temporelle des réitérations de périodes de rétentions fondées sur des décisions d’éloignement distinctes ne permettrait pas la garantie de ces droits et libertés. La question pourrait également se poser de la conformité de cette loi avec les dispositions de l’article 5 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, voire avec les dispositions de la Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 (‘directive Retour’).

Il y a donc lieu de transmettre à la Cour de cassation la question suivante : ‘ Les dispositions de l’article L. 741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et droit d’asile, d’une part, en ce que les mots ‘circonstance nouvelle de fait ou de droit ‘ ajoutés par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ne concernent pas l’hypothèse d’un placement en rétention sur le fondement d’une mesure d’éloignement distincte et, d’autre part, en ce qu’elles excluent tout délai de carence ou consacrent un délai de carence de 48 heures favorable à l’administration, sont-elles conformes aux principes constitutionnels dégagés par la décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 »

L’article L. 741-7, en ce qu’il permet une réitération illimitée de périodes de privation de liberté, uniquement justifiée par une modification de la mesure de police la justifiant, porte-t-il atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ‘

En application de l’article 23-3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, la juridiction peut statuer sans attendre la décision relative à la question prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu’elle statue dans un délai déterminé ou en urgence.

La déléguée du premier président, statuant par ordonnance rendue publiquement, contradictoirement et insusceptible de recours,

ORDONNE la transmission à la Cour de cassation de la question suivante: ‘ Les dispositions de l’article L. 741-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et droit d’asile, d’une part, en ce que les mots ‘circonstance nouvelle de fait ou de droit ‘ ajoutés par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ne concernent pas l’hypothèse d’un placement en rétention sur le fondement d’une mesure d’éloignement distincte et, d’autre part, en ce qu’elles excluent tout délai de carence ou consacrent un délai de carence de 48 heures favorable à l’administration, sont-elles conformes aux principes constitutionnels dégagés par la décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 »

DIT que la présente ordonnance sera adressée à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé avec les mémoires ou conclusions des parties ;

DIT que l’affaire sera rappelée immédiatement à l’audience pour qu’il soit statué au fond, le délai pour statuer expirant à 15h24 ;

ORDONNONS la remise immédiate au procureur général d’une expédition de la présente ordonnance.

Fait à [Localité 4] le 05 février 2025 à

LE GREFFIER, LE PRÉSIDENT,

REÇU NOTIFICATION DE L’ORDONNANCE ET DE L’EXERCICE DES VOIES DE RECOURS :

Pour information :

L’ordonnance n’est pas susceptible d’opposition.

Le pourvoi en cassation est ouvert à l’étranger, à l’autorité administrative qui a prononcé le maintien en zone d’attente ou la rétention et au ministère public.

Le délai de pourvoi en cassation est de deux mois à compter de la notification.

Le pourvoi est formé par déclaration écrite remise au secrétariat greffe de la Cour de cassation par l’avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation constitué par le demandeur.

Le préfet ou son représentant L’intéressé Les avocats de l’intéressé