Par Décisions n° 465835-467116-468384 du 28 janvier 2025 du Conseil d’Etat statuant au contentieux a annulé le décret n° 2024-144 du 26 février 2024 mais aussi le décret n° 2022-947 du 29 juin 2022 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales.

Les publicités pour les produits avec protéines végétales

En l’état actuel, il est interdit d’utiliser, pour désigner un produit transformé contenant des protéines végétales : 1° Une dénomination légale pour laquelle aucun ajout de protéines végétales n’est prévu par les règles définissant la composition de la denrée alimentaire concernée ; 2° Une dénomination faisant référence aux noms des espèces et groupes d’espèces animales, à la morphologie ou à l’anatomie animale ; 3° Une dénomination utilisant la terminologie spécifique de la boucherie, de la charcuterie ou de la poissonnerie ; 4° Une dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale représentative des usages commerciaux « .

Par dérogation, la dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale peut être utilisée pour les denrées alimentaires d’origine animale contenant des protéines végétales dans une proportion déterminée lorsqu’une telle présence est prévue par la réglementation ou mentionnée dans la liste annexée au décret du 29 juin 2022 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales

Le pouvoir réglementaire, dans l’objectif, qui est celui que poursuit le règlement (UE) n° 1169/2011, de protéger les consommateurs contre des dénominations trompeuses, a entendu interdire l’utilisation des dénominations désignant des produits d’origine animale pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires contenant des protéines végétales.

Cette interdiction s’applique non seulement dans l’hypothèse où des indications complémentaires ne seraient pas portées à proximité immédiate de ces dénominations pour informer les consommateurs de la substitution partielle ou totale des protéines végétales dans la composition de ces denrées mais également dans l’hypothèse où de telles indications seraient accolées à ces dénominations.

Dans la première hypothèse, le décret annulé a fixé des limites de taux de protéines végétales en-deçà desquelles la dénomination reste autorisée. Le décret prévoit à l’article 7 les sanctions administratives encourues pour tout manquement aux règles qu’il fixe.

Ainsi à titre d’illustration, le décret interdit l’usage des dénominations  » steak  » ou  » saucisse « , sans indication complémentaire, pour désigner un  » steak  » ou une  » saucisse  » au sein desquels les protéines animales sont remplacées par des protéines végétales mais autorise toutefois ces mêmes dénominations lorsque le taux de protéines végétales reste en deçà d’une limite qu’il détermine. Ce décret interdit également l’usage des dénominations  » steak de soja  » ou  » saucisse végétale  » en raison de l’emploi des mots  » steak  » ou  » saucisse « , désignant des produits d’origine animale, pour désigner des denrées alimentaires au sein desquelles les protéines animales sont remplacées par des protéines végétales.

Or, s’il eût été loisible au législateur, d’une part, d’interdire l’utilisation de  » dénominations légales  » déjà réservées aux seules denrées alimentaires d’origine animale ou, d’autre part, d’instituer de telles dénominations, aux fins d’interdire l’utilisation de ces dénominations pour désigner des denrées alimentaires comportant des protéines végétales, il résulte des dispositions de l’article L. 412-10 du code de la consommation, éclairées par les travaux parlementaires préparatoires à l’adoption de l’article 5 de la loi du 10 juin 2020, que le législateur a exclusivement entendu encadrer l’utilisation de  » noms usuels  » ou de  » noms descriptifs « , au sens des dispositions, respectivement, des o) et p) du paragraphe 2 de l’article 2 de ce règlement (UE) n° 1169/2011, pour désigner des denrées alimentaires à base de protéines végétales.

Il s’ensuit que l’article L. 412-10 du code de la consommation a été adopté en méconnaissance de l’harmonisation expresse européenne, qui faisait obstacle à ce que le législateur adopte des dispositions régissant les dénominations qu’il a visées.

Des questions préjudicielles déterminantes

Pour rappel, le Conseil d’Etat (Conseil d’État, 9ème – 10ème chambres réunies, 12/07/2023) avait renvoyé à la CJUE plusieurs questions préjudicielles déterminantes concernant la publicité des protéines végétales. Il s’agissait notamment de déterminer si un Etat membre était autorisé :

a) à édicter une mesure nationale déterminant des taux de protéines végétales en deçà desquels l’utilisation de dénominations, autres que des dénominations légales, désignant des denrées alimentaires d’origine animale est permise pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires contenant des protéines végétales (et à sanctionner les industriels le cas échéant)

b) à édicter une mesure nationale interdisant l’usage de certaines dénominations usuelles ou descriptives, y compris lorsqu’elles sont accompagnées d’indications complémentaires garantissant l’information loyale du consommateur

c) à édicter les mesures uniquement à l’égard des produits fabriqués sur son territoire, sans, dans ce cas, méconnaître le principe de proportionnalité de ces mesures.

Il s’agissait aussi de préciser si les dispositions de l’article 7 du règlement (UE) n° 1169/2011, qui prescrivent la délivrance aux consommateurs d’informations ne les induisant pas en erreur sur l’identité, la nature et les qualités des denrées alimentaires, doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles harmonisent expressément, au sens et pour l’application du paragraphe 1 de l’article 38 de ce même règlement, la question de l’utilisation de dénominations de produits d’origine animale issues des secteurs de la boucherie, de la charcuterie et de la poissonnerie pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires contenant des protéines végétales, susceptibles d’induire le consommateur en erreur, faisant ainsi obstacle à ce qu’un Etat membre intervienne sur cette question par l’édiction de mesures nationales réglementant ou interdisant l’usage de telles dénominations.

Par un arrêt du 4 octobre 2024 par lequel elle s’est prononcée sur les questions dont le Conseil d’Etat, statuant au contentieux l’a saisie à titre préjudiciel dans les présents litiges, la CJUE a dit pour droit que les articles 7 et 17 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, doivent être interprétés en ce sens qu’ils harmonisent expressément la protection des consommateurs du risque d’être induits en erreur par l’utilisation de dénominations, autres que des dénominations légales, constituées de termes issus des secteurs de la boucherie, de la charcuterie et de la poissonnerie pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires contenant des protéines végétales au lieu des protéines d’origine animale, y compris dans leur totalité, et, de ce fait, s’opposent à ce qu’un État membre édicte des mesures nationales qui réglementent ou interdisent l’usage de telles dénominations.

D’autre part, par ce même arrêt, la Cour de justice de l’Union européenne a également dit pour droit que l’harmonisation expresse s’oppose à ce qu’un État membre édicte une mesure nationale déterminant des taux de protéines végétales en deçà desquels resterait autorisée l’utilisation de dénominations, autres que des dénominations légales, constituées de termes issus des secteurs de la boucherie et de la charcuterie pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires contenant des protéines végétales.

Nullité du décret n° 2024-144 du 26 février 2024 pour défaut de base légale

L’article L. 412-10 du code de la consommation, inséré par l’article 5 de la loi du 10 juin 2020 relative à la transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires a prévu que :  » Les dénominations utilisées pour désigner des denrées alimentaires d’origine animale ne peuvent être utilisées pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires comportant des protéines végétales. Un décret fixe la part de protéines végétales au-delà de laquelle cette dénomination n’est pas possible. Ce décret définit également les modalités d’application du présent article et les sanctions encourues en cas de manquement « .

L’article 2 du décret attaqué, pris sur le fondement des dispositions législatives qui viennent d’être citées, dispose que :  » Il est interdit d’utiliser, pour désigner un produit transformé contenant des protéines végétales :

1° Une dénomination légale pour laquelle aucun ajout de protéines végétales n’est prévu par les règles définissant la composition de la denrée alimentaire concernée ;

2° Une dénomination faisant référence aux noms des espèces et groupes d’espèces animales, à la morphologie ou à l’anatomie animale ;

3° Une dénomination utilisant la terminologie spécifique de la boucherie, de la charcuterie ou de la poissonnerie ;

4° Une dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale représentative des usages commerciaux « .

Aux termes de l’article 3 de ce décret :  » Par dérogation aux dispositions de l’article 2, la dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale peut être utilisée :

1° Pour les denrées alimentaires d’origine animale contenant des protéines végétales dans une proportion déterminée lorsqu’une telle présence est prévue par la réglementation ou mentionnée dans la liste annexée au présent décret ;

2° Pour désigner les arômes ou ingrédients alimentaires possédant des propriétés aromatisantes utilisés dans des denrées alimentaires « .

Aux termes de l’article 4 de ce décret :  » Les dénominations mentionnées à l’article 2 peuvent être utilisées dans les noms descriptifs des assemblages de denrées d’origine animale avec d’autres types de denrées qui ne se substituent pas aux denrées d’origine animale mais sont ajoutées en complément de ces dernières dans le cadre de ces assemblages « .

Aux termes de l’article 6 de ce décret :  » Il est interdit de détenir en vue de la vente ou de la distribution à titre gratuit, de mettre en vente, de vendre ou de distribuer à titre gratuit des denrées qui ne répondent pas aux règles fixées dans le présent décret « . Aux termes de l’article 7 de ce décret :  » Tout manquement aux dispositions de l’article 6 du présent décret est passible d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 1 500 euros pour une personne physique et 7 500 euros pour une personne morale. Cette amende est prononcée dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre V du code de la consommation « .

Protéines : le cadre juridique européen applicable

Pour rappel, aux termes de l’article 38 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires :

1. Pour ce qui concerne les questions expressément harmonisées par le présent règlement, les États membres ne peuvent ni adopter ni conserver des mesures nationales, sauf si le droit de l’Union l’autorise.

Ces mesures nationales ne peuvent entraver la libre circulation des marchandises, notamment donner lieu à une discrimination à l’encontre de denrées alimentaires provenant d’autres États membres.

2. Sans préjudice de l’article 39, les États membres peuvent adopter des dispositions nationales concernant des questions qui ne sont pas expressément harmonisées par le présent règlement, pour autant que ces mesures n’aient pas pour effet d’interdire, d’entraver ou de restreindre la libre circulation des marchandises qui sont conformes au présent règlement .

D’autre part, dans son arrêt du 1er octobre 2020 Groupe Lactalis (aff. C-485/18), la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit qu’aucune disposition du règlement (UE) du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires n’énumérait les  » questions expressément harmonisées  » visées à l’article 38, paragraphe 1, de ce règlement et qu’eu égard à cette expression, l’identification de ces questions devait s’effectuer dans le strict respect du libellé de ce règlement (point 25).

En deuxième lieu, d’une part, en vertu de l’article 1er (Objet et champ d’application) du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires :

 » 1. Le présent règlement contient les dispositions de base permettant d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en matière d’information sur les denrées alimentaires, dans le respect des différences de perception desdits consommateurs et de leurs besoins en information, tout en veillant au bon fonctionnement du marché intérieur « .

Aux termes de l’article 3 (Objectifs généraux) de ce règlement :

 » 1. L’information sur les denrées alimentaires tend à un niveau élevé de protection de la santé et des intérêts des consommateurs en fournissant au consommateur final les bases à partir desquelles il peut décider en toute connaissance de cause et utiliser les denrées alimentaires en toute sécurité, dans le respect, notamment, de considérations sanitaires, économiques, écologiques, sociales et éthiques « .

En vertu de l’article 7 (Pratiques loyales en matière d’information) de ce règlement :

 » 1. Les informations sur les denrées alimentaires n’induisent pas en erreur, notamment : / a) sur les caractéristiques de la denrée alimentaire et, notamment, sur la nature, l’identité, les qualités, la composition, la quantité, la durabilité, le pays d’origine ou le lieu de provenance, le mode de fabrication ou d’obtention de cette denrée ; / (…) /

d) en suggérant au consommateur, au moyen de l’apparence, de la description ou d’une représentation graphique, la présence d’une denrée ou d’un ingrédient déterminé alors qu’il s’agit en fait d’une denrée dans laquelle un composant présent naturellement ou un ingrédient normalement utilisé dans cette denrée alimentaire a été remplacé par un composant ou un ingrédient différent.

2. Les informations sur les denrées alimentaires sont précises, claires et aisément compréhensibles par les consommateurs. / (…)

4. Les paragraphes 1, 2 et 3 s’appliquent également à : / a) la publicité ; / b) la présentation des denrées alimentaires et notamment à la forme ou à l’aspect donné à celles-ci ou à leur emballage, au matériau d’emballage utilisé, à la manière dont elles sont disposées ainsi qu’à l’environnement dans lequel elles sont exposées « .

Selon l’article 9 de ce règlement (Liste des mentions obligatoires) :  » 1. Conformément aux articles 10 à 35, et sous réserve des exceptions prévues dans le présent chapitre, les mentions suivantes sont obligatoires : / a) la dénomination de la denrée alimentaire ; / (…) / « . Aux termes de l’article 17 (Dénomination de la denrée alimentaire) de ce règlement :  » 1. La dénomination de la denrée alimentaire est sa dénomination légale. En l’absence d’une telle dénomination, la dénomination de la denrée est son nom usuel. À défaut d’un tel nom ou si celui-ci n’est pas utilisé, un nom descriptif est à indiquer. / (…) /

5. Les dispositions spécifiques relatives à la dénomination de la denrée alimentaire et aux mentions dont celle-ci est assortie sont établies à l’annexe VI « . En vertu du paragraphe 4 de la partie A (Mentions obligatoires dont la dénomination de la denrée alimentaire est assortie) de l’annexe VI (Dénominations de la denrée alimentaire et mentions particulières dont elle est assortie) à ce règlement :

 » Dans le cas de denrées alimentaires dans lesquelles un composant ou un ingrédient que les consommateurs s’attendent à voir normalement utilisé ou à trouver naturellement présent a été remplacé par un composant ou un ingrédient différent, l’étiquetage porte – outre la liste des ingrédients – une indication précise du composant ou de l’ingrédient utilisé pour la substitution partielle ou totale :

a) à proximité immédiate du nom du produit ; et b) en utilisant un corps de caractère tel que la hauteur de x soit au moins égale à 75 % de celle du nom du produit et ne soit pas inférieure à la hauteur minimale du corps de caractère prévue à l’article 13, paragraphe 2, du présent règlement « .

D’autre part, dans son arrêt du 1er décembre 2022 LSI – Germany GmbH (aff. C-595/21), la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit que les dispositions du paragraphe 4 de la partie A de l’annexe VI au règlement (UE) du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires visaient, en substance, à compléter celles de l’article 7 de ce règlement par des prescriptions spéciales en matière d’étiquetage, afin de protéger le consommateur contre les tromperies causées par des indications inexactes (point 31).

La transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires

En droit national, d’une part, aux termes de l’article L. 412-10 inséré au code de la consommation par l’article 5 de la loi du 10 juin 2020 relative à la transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires :

 » Les dénominations utilisées pour désigner des denrées alimentaires d’origine animale ne peuvent être utilisées pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires comportant des protéines végétales. Un décret fixe la part de protéines végétales au-delà de laquelle cette dénomination n’est pas possible. Ce décret définit également les modalités d’application du présent article et les sanctions encourues en cas de manquement « .

D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 29 juin 2022 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales, ce décret s’applique  » aux denrées alimentaires, fabriquées sur le territoire national, contenant des protéines végétales « .

Aux termes de l’article 2 de ce décret :  » Il est interdit d’utiliser, pour désigner un produit transformé contenant des protéines végétales :

1° Une dénomination légale pour laquelle aucun ajout de protéines végétales n’est prévu par les règles définissant la composition de la denrée alimentaire concernée ;

2° Une dénomination faisant référence aux noms des espèces et groupes d’espèces animales, à la morphologie ou à l’anatomie animale ;

3° Une dénomination utilisant la terminologie spécifique de la boucherie, de la charcuterie ou de la poissonnerie ;

4° Une dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale représentative des usages commerciaux « .

Aux termes de l’article 3 de ce décret :  » Par dérogation aux dispositions de l’article 2, la dénomination d’une denrée alimentaire d’origine animale peut être utilisée : / 1° Pour les denrées alimentaires d’origine animale contenant des protéines végétales dans une proportion déterminée lorsqu’une telle présence est prévue par la réglementation ou mentionnée dans la liste annexée au décret ;

2° Pour désigner les arômes ou ingrédients alimentaires possédant des propriétés aromatisantes utilisés dans des denrées alimentaires « . Aux termes de l’article 4 de ce décret :  » Les dénominations mentionnées à l’article 2 peuvent être utilisées dans les noms descriptifs des assemblages de denrées d’origine animale avec d’autres types de denrées qui ne se substituent pas aux denrées d’origine animale mais sont ajoutées en complément de ces dernières dans le cadre de ces assemblages « .

Aux termes de l’article 5 de ce décret :  » Les produits légalement fabriqués ou commercialisés dans un autre Etat membre de l’Union européenne ou en Turquie, ou légalement fabriqués dans un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen, ne sont pas soumis aux exigences du présent décret « .

Aux termes de l’article 6 de ce décret :  » Il est interdit de détenir en vue de la vente ou de la distribution à titre gratuit, de mettre en vente, de vendre ou de distribuer à titre gratuit des denrées qui ne répondent pas aux règles fixées dans le présent décret « .

Aux termes de l’article 7 de ce décret :  » Tout manquement aux dispositions de l’article 6 du présent décret est passible d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 1 500 euros pour une personne physique et 7 500 euros pour une personne morale. / Cette amende est prononcée dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre V du code de la consommation « .

Aux termes de l’article 8 de ce décret :  » Les dispositions du présent décret entrent en vigueur le 1er octobre 2022. Les denrées fabriquées ou étiquetées avant le 1er octobre 2022 et qui sont conformes à la réglementation en vigueur à cette date peuvent être commercialisées jusqu’à épuisement des stocks, et au plus tard jusqu’au 31 décembre 2023 « .