Type de juridiction : Cour administrative d’appel

Juridiction : CAA de Bordeaux

Thématique : Ouverture de cinéma : censure d’une décision de la CNAC

En estimant qu’un projet d’ouverture de cinéma  ne répondait pas aux exigences combinées de diversité de l’offre cinématographique, d’aménagement culturel équilibré du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme, la Commission nationale d’aménagement cinématographique (CNAC) a commis une erreur de droit.

Pour refuser le projet présenté par la société Cinézéphyr Pamiers, la CNAC s’est fondée sur le fait que ce projet, situé au sein d’une zone commerciale en périphérie du centre-ville de Pamiers, risquait d’exercer une attractivité large sur la zone qui dépasserait l’unité urbaine de Pamiers et irait jusqu’à Foix et ainsi d’impacter l’activité des cinémas existants implantés en centres-villes de ces deux communes, inscrits dans le plan « Action coeur de ville ».

Or, en 2017, l’Ariège a enregistré le plus faible taux de fréquentation en France avec 1,08 entrées par habitant. Il ressort des pièces du dossier que le projet de cinq salles pour 816 fauteuils, qui proposera une programmation généraliste allant des films de divertissement aux films recommandés « art et essai », à concurrence de 25 % de ces séances, ainsi que des retransmissions de spectacles et d’événements sportifs, sur 15 séances quotidiennes, 365 jours par an, renforcera l’offre cinématographique qui sera mieux adaptée aux exigences de confort et de qualité.

En outre, cette offre sera complémentaire aux « Toiles du Rex », seul cinéma généraliste implanté dans le centre-ville de Pamiers, et des dispositifs d’éducation à l’image seront mis en place. Quant à sa localisation, le complexe cinématographique s’inscrit au sein d’une zone d’aménagement commercial dans une zone à urbaniser destinée à recevoir des constructions à usage d’activités, en continuité avec une zone commerciale existante et jouxtera des zones urbaines correspondant à l’extension de la ville.

Il ressort de l’analyse critique des différents sites d’implantation potentiels réalisée en novembre 2018, que la zone du Chandelet apparait être le site le plus approprié pour l’implantation du multiplexe de cinq salles, projet qui n’apparait pas disproportionné compte tenu de l’évolution démographique de la zone d’influence et de l’offre existante.

Par suite, et alors même que les communes de Pamiers et de Foix ont été retenues dans le cadre du plan d’action « Coeur de ville », en estimant que le projet ne répond pas aux exigences combinées de diversité de l’offre cinématographique, d’aménagement culturel équilibré du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme, la Commission nationale d’aménagement cinématographique a fait une inexacte application des dispositions précitées du code du cinéma et de l’image animée.

Pour rappel, aux termes de l’article L. 212-6 du code du cinéma et de l’image animée : « Les créations, extensions et réouvertures au public d’établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l’offre cinématographique, d’aménagement culturel du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d’une offre diversifiée, le maintien et la protection du pluralisme dans le secteur de l’exploitation cinématographique que la qualité des services offerts ». L’article L. 212-9 du même code prévoit que, dans le cadre de ces principes :  » la commission départementale d’aménagement cinématographique se prononce sur les deux critères suivants:

1° L’effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d’influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) Le projet de programmation envisagé pour l’établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d’autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20 ; b) La nature et la diversité culturelle de l’offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ; c) La situation de l’accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants ;

2° L’effet du projet sur l’aménagement culturel du territoire, la protection de l’environnement et la qualité de l’urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants :    a) L’implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d’influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ;    b) La préservation d’une animation culturelle et le respect de l’équilibre des agglomérations (…) « . Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet d’équipement cinématographique contesté compromet la réalisation des objectifs et principes énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement cinématographique, lorsqu’elles se prononcent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs et principes, au vu des critères d’évaluation et indicateurs mentionnés à l’article L. 212-9 du code du cinéma et de l’image animée, parmi lesquels ne figure plus la densité d’équipement en salles de spectacles cinématographiques dans la zone d’attraction du projet.

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REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

CAA de BORDEAUX

1ère chambre

31 mai 2021

N° 9BX01224, Inédit au recueil Lebon

Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 mars 2019, la société par actions simplifiée (SAS) Cinézéphyr Pamiers, représentée par Me A…, demande à la cour :

1°) d’annuler la décision du 21 décembre 2018 par laquelle la Commission nationale d’aménagement cinématographique a refusé la création d’un établissement de spectacles cinématographiques de 5 salles et 826 places à l’enseigne « Cinézéphyr » sur la commune de Pamiers, au lieu-dit « Le Chandelet » ;

2°) d’enjoindre à la Commission nationale d’aménagement cinématographique de procéder à un réexamen de sa demande et de statuer à nouveau, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la Commission nationale d’aménagement cinématographique et de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Cinézéphyr soutient que :

 – la Commission nationale d’aménagement cinématographique n’a pas motivé sa décision au regard des critères définis à l’article L. 212-9 du code du cinéma et de l’image animée ;

 – dès lors que la décision de la commission départementale d’aménagement cinématographique de l’Ariège du 29 mai 2018 a été notifiée le 31 juillet 2018 soit au-delà du délai de deux mois fixé par l’article L. 212-10-1 du code précité, elle était titulaire d’une autorisation tacite qui ne pouvait être retirée que dans les conditions énoncées à l’article L. 242-1 du code du cinéma et de l’image animée ; or, ni le délai de quatre mois à compter de la décision retirée, ni la procédure contradictoire prévue aux articles L. 121-1 du code des relations entre l’administration et le public n’ont été respectés par la Commission nationale en l’espèce ;

 – la décision est irrégulière en l’absence de mentions, notamment dans les visas, permettant de vérifier la composition de la commission, l’envoi aux membres de la commission des pièces de la demande ou la compétence de la personne ayant émis l’avis du ministre en charge de la culture ;

 – la décision de la Commission nationale d’aménagement cinématographique méconnait l’article L. 212-9 du code du cinéma et de l’image animée en ce que le projet ne compromet pas la réalisation des objectifs et principes énoncés par la loi.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 avril 2020, la Commission nationale d’aménagement cinématographique conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Cinézéphyr Pamiers la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commission fait valoir que les moyens développés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code du cinéma et de l’image animée ;

 – le code des relations entre le public et l’administration ;

 – le code de l’urbanisme ;

 – le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020, et notamment son article 5 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de Mme B…, première conseillère,

 – et les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 12 juillet 2018, la commission départementale d’aménagement cinématographique de la Charente a refusé d’autoriser la société Cinézéphyr Pamiers à créer un établissement de spectacles cinématographiques de 5 salles et 826 places à l’enseigne « Cinézéphyr » sur la commune de Pamiers, au lieu-dit « Le Chandelet ». La société Cinézéphyr Pamiers demande l’annulation de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle la Commission nationale d’aménagement cinématographique a rejeté son recours dirigé contre ce refus et confirmé le rejet de sa demande.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 212-6 du code du cinéma et de l’image animée : « Les créations, extensions et réouvertures au public d’établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l’offre cinématographique, d’aménagement culturel du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d’une offre diversifiée, le maintien et la protection du pluralisme dans le secteur de l’exploitation cinématographique que la qualité des services offerts ». L’article L. 212-9 du même code prévoit que, dans le cadre de ces principes :  » la commission départementale d’aménagement cinématographique se prononce sur les deux critères suivants : 1° L’effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d’influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) Le projet de programmation envisagé pour l’établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d’autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20 ; b) La nature et la diversité culturelle de l’offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ; c) La situation de l’accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants ; 2° L’effet du projet sur l’aménagement culturel du territoire, la protection de l’environnement et la qualité de l’urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) L’implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d’influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ; b) La préservation d’une animation culturelle et le respect de l’équilibre des agglomérations (…) « . Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet d’équipement cinématographique contesté compromet la réalisation des objectifs et principes énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement cinématographique, lorsqu’elles se prononcent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs et principes, au vu des critères d’évaluation et indicateurs mentionnés à l’article L. 212-9 du code du cinéma et de l’image animée, parmi lesquels ne figure plus la densité d’équipement en salles de spectacles cinématographiques dans la zone d’attraction du projet.

3. Pour refuser le projet présenté par la société Cinézéphyr Pamiers, la Commission nationale d’aménagement cinématographique s’est fondée sur le fait que ce projet, situé au sein d’une zone commerciale en périphérie du centre-ville de Pamiers, risquait d’exercer une attractivité large sur la zone qui dépasserait l’unité urbaine de Pamiers et irait jusqu’à Foix et ainsi d’impacter l’activité des cinémas existants implantés en centres-villes de ces deux communes, inscrits dans le plan « Action coeur de ville ». Toutefois, si la zone primaire d’influence cinématographique du projet contient un établissement de deux salles situé dans le centre-ville de Pamiers, partenaire du pétitionnaire, et quatre cinémas mono-écran, dont deux en centre-ville de Foix classés « art et essai », il est constant que le département de l’Ariège, dans lequel il n’existe aucun multiplexe ou complexe de plus de deux écrans, ne représente que 2,4 % des écrans, 2,8 % des fauteuils et 9 % des séances de la région. En outre, en 2017, l’Ariège a enregistré le plus faible taux de fréquentation en France avec 1,08 entrées par habitant. Il ressort des pièces du dossier que le projet de cinq salles pour 816 fauteuils, qui proposera une programmation généraliste allant des films de divertissement aux films recommandés « art et essai », à concurrence de 25 % de ces séances, ainsi que des retransmissions de spectacles et d’événements sportifs, sur 15 séances quotidiennes, 365 jours par an, renforcera l’offre cinématographique qui sera mieux adaptée aux exigences de confort et de qualité. En outre, cette offre sera complémentaire aux « Toiles du Rex », seul cinéma généraliste implanté dans le centre-ville de Pamiers, et des dispositifs d’éducation à l’image seront mis en place. Quant à sa localisation, le complexe cinématographique s’inscrit au sein d’une zone d’aménagement commercial dans une zone à urbaniser destinée à recevoir des constructions à usage d’activités, en continuité avec une zone commerciale existante et jouxtera des zones urbaines correspondant à l’extension de la ville. Il ressort de l’analyse critique des différents sites d’implantation potentiels réalisée en novembre 2018, qui n’est pas sérieusement contestée par la Commission nationale d’aménagement cinématographique, que la zone du Chandelet apparait être le site le plus approprié pour l’implantation du multiplexe de cinq salles, projet qui n’apparait pas disproportionné compte tenu de l’évolution démographique de la zone d’influence et de l’offre existante. Par suite, et alors même que les communes de Pamiers et de Foix ont été retenues dans le cadre du plan d’action « Coeur de ville », en estimant que le projet ne répond pas aux exigences combinées de diversité de l’offre cinématographique, d’aménagement culturel équilibré du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme, la Commission nationale d’aménagement cinématographique a fait une inexacte application des dispositions précitées du code du cinéma et de l’image animée.

4. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la société Cinézéphyr Pamiers est fondée à demander l’annulation de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle la Commission nationale d’aménagement cinématographique a refusé de l’autoriser à créer un établissement de spectacles cinématographiques de 5 salles et 826 places à l’enseigne « Cinézéphyr » sur la commune de Pamiers.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

5. La présente décision implique nécessairement que la Commission nationale d’aménagement cinématographique procède à un nouvel examen de la demande dont elle se trouve à nouveau saisie. Il y a lieu d’enjoindre un tel réexamen dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Cinézéphyr Pamiers, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la Commission nationale d’aménagement cinématographique demande au titre des frais non compris dans les dépens qu’elle a exposés. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge du Centre national du cinéma et de l’image animée, agissant en qualité d’établissement public support de la Commission nationale d’aménagement cinématographique et qui en assure le secrétariat en vertu de l’article R. 212-6-12 du code du cinéma et de l’image animée, le versement à la société Cinézéphyr Pamiers d’une somme de 1 500 euros en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La décision de la Commission nationale d’aménagement cinématographique est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d’aménagement cinématographique de procéder, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt, au réexamen de la demande présentée par la société Cinézéphyr Pamiers.

Article 3 : Le Centre national du cinéma et de l’image animée, agissant en qualité d’établissement public support de la Commission nationale d’aménagement cinématographique, versera à la société Cinézéphyr Pamiers une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Cinézéphyr Pamiers, au Centre national du cinéma et de l’image animée et au ministre de la culture.

Copie en sera adressée au médiateur du cinéma.

Délibéré après l’audience du 29 avril 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Marianne Hardy, présidente,

M. Didier Salvi, président-assesseur,

Mme B…, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2021.

La présidente,

Marianne Hardy

La République mande et ordonne au ministre de la culture et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.